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主体功能区差别化的土地政策建议

发布时间:2010-11-10 14:45    作者:熊凯    点击量(2871)

摘要:十一五规划提出了推进形成主体功能区的基本思路,十七大报告明确提出,主体功能区布局基本形成是全面建成小康社会的基本标志之一。推进形成主体功能区需要用土地政策规范空间开发秩序和开发行为。文章以相关政策文献为依据,从我国主体功能分区的研究角度阐述了土地利用政策的内涵和意义,重点分析了不同主体功能区的差别化土地政策,并在此基础上提出政策建议。

  关键词:主体功能分区;土地利用政策;差别化;

  国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要阐述了推进形成主体功能区的初步构想,提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区,实际上是根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力,按照区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。十七大报告进一步将主体功能区布局基本形成作为全面建成小康社会的一个标志予以明确,提出要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构,促进区域协调发展的重要途径。土地是一切空间开发活动的承载体,空间开发秩序的规范、空间结构的优化最终都要通过土地资源的用途、开发速度、利用结构来体现,土地资源开发利用直接关系着推进形成主体功能区的成败。

  纲要指出,按照主体功能区的有关要求,依据土地利用总体规划,实行差别化的土地利用政策,确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,适当扩大重点开发区域建设用地供给,严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制,严禁改变生态用地用途。     

  本文通过对主体功能分区的研究阐述了土地政策的内涵和意义,重点对促进四类主体功能区的差别化土地政策进行了分析,并在此基础上提出了相应的政策建议。

  一、土地政策的内涵

  土地政策是党和政府为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标,围绕人地关系的调整,对土地资源开发利用方式、用途及用量、土地资源开发利用过程中不同主体的利益调整所做出的权威性规定。推进形成主体功能区的土地政策是利用国家权力,针对我

  国经济社会发展中的土地资源过度开发、土地资源不合理利用等问题,对土地资源开发利用做出的强制性规定,是主体功能区建设的政策保障,是新时期我国政治治理、政府管理创新的重要标志。

  二、主体功能区差别化土地政策的意义

  长久以来,我国由于实行粗放型经济增长方式,导致资源和环境的问题越来越大,而土地政策一刀切的这种影响更加加剧了不同区域土地资源的保护与经济发展的矛盾。面临各个经济区域之间经济结构和经济增长阶段的不同引起中国经济发展的内部不平衡和各地土地资源本身有差异的事实,不同的地区应该根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力,加强各类主体功能区域的土地利用调控,实行差别化的区域土地利用政策,强化对省级行政辖区土地利用的调控,从而达到解决土地利用问题逐渐区域差别化问题的目的。

  实行差别化的土地利用政策,首先有利于丰富和完善我国的土地制度和法律。我国现行的土地法律法规存在诸多问题。推进形成主体功能区的土地政策实践能够进一步发现我国既有土地制度、土地法律的缺陷,在遵循相关土地法律和法规的同时也丰富和完善其不足的地方。其次,差别化土地政策能够进一步保障我国坚守“18亿亩耕地红线的目标,确保耕地占补平衡,保障粮食安全;第三,对生态和农业地区土地政策的制定能增加林地、水系、湿地等绿色生态用地,协调经济发展与环境保护的关系;第四,有利于优化土地资源结构,促进土地资源节约集约利用,缓解我国用地压力。第五,各区域差别化的土地利用政策能充分发挥各区域的优势和潜力,实现总体区域效益最大,促进经济发展和人民生活改善。

  三、不同主体功能区的差别化土地政策以及比较分析

  主体功能区土地政策,具体分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的土地政策。不同主体功能区必须从本区域土地政策针对的主要问题出发,确定具体的政策内容。

  优化开发区土地政策:优化开发区域是指经济比较发达,人口比较密集,开发强度较高,资源环境问题更加突出的区域。优化开发区土地政策,针对的主要区域问题,一是土地资源开发利用的速度太快,土地资源存量不多,土地资源稀缺性高;二是土地资源利用结构有待优化,工业用地过多,土地资源开发利用效益有待进一步提高。

  重点开发区土地政策:重点开发区域是指有一定经济基础,资源环境承载能力较强,发展潜力较大,集聚经济和人口条件较好的区域。重点开发区土地政策针对的主要区域问题,一是土地资源需求量大,土地资源供需潜在矛盾大;二是土地资源投入量大,土地经营的潜在风险高,土地用途监管的难度大、任务重。

  限制开发区土地政策:限制开发区地区是指关系国家农产品供给安全和生态安全,不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。该地区土地政策针对的主要区域问题,一是基本农田保护、土地资源用途监管的任务重、难度大;二是维持土地政策运行的资金需求量大,土地政策运行对财政转移支付的依赖性大;三是农业发展用地、生态用地和其他非农特色资源型产业发展用地的潜在矛盾大。该地区土地政策的重点是严格土地用途管制,严禁生态用地改变用途。

  禁止开发区土地政策:禁止开发区域多为生态脆弱区域,资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。根据区域的主体功能定位和区域发展条件,禁止开发区要利用土地政策杠杆,在生态环境可以承受的范围内,适度发展旅游产业;迁移禁止开发区内的人口,拆迁部分建筑物,恢复自然植被,保护土地资源,保护生态环境。

  这四种土地利用政策主要区别在于:

  (一)总体要求不同

  优化开发区由于产业和用地密集,经济发展较快,已经取得较好的经济效益,但是资源和环境承受力同时也遭受较大压力。因此在此区域应该更加注重经济增长的高效率和用地的节约集约利用,转变粗放型经济增长方式为集约型经济增长方式,制定高于国家的平均土地利用标准的政策;重点开发区的要求则是在已有产业基础上进一步发展经济,有较大的用地潜力,应该加快此区域的经济建设步伐,同时也要注意土地的节约集约利用;限制开发区和禁止开发区重点在于保护生态环境,政策主要要求是防止此区域内资源浪费和环境的破坏行为。

  (二)政策具体选择不同

  优化开发区由于其用地状况和产业特点,土地利用要求更加精细化,要严格控制新增建设用地增量,严格控制擅自利用农用地转为建设用地的行为,实行严格的土地用途管制,在控制建设用地增量的基础上采取节约集约用地的经济增长方式;对于重点开发区,给予更多的新增建设用地的指标,满足其经济发展的巨大的土地潜在需求,其新的用地指标可以在省级用地计划的基础上由中央直接下拨,以增加重点开发区的新增建设用地规模。对于限制开发区和禁止开发区,严格实行土地用途管制,禁止随意将生态用地的用途改变,导致资源环境的浪费和破坏,同时,这两个区域的政策具体选择还要体现土地收益保障政策和维持土地管理工具运行的政策。

  (三)新增建设用地的来源不同

  比较而言,优化开发区的土地开发程度较大,通过土地开发和土地整理增加新增建设用地的难度比较大,但是可以提高优化开发区的土地利用效率,例如对老城区改造、旧工厂拆迁等方式盘活土地存量;重点开发区则可以通过土地整理获得较多的新增建设用地,同时把土地存量的开发作为补充;限制开发区可以通过土地整理和开发存量相结合的方式取得新增建设用地;禁止开发区应该注意生态环境的保护,把严格控制新增建设用地供给作为重点。

  (四)土地征用补偿标准不同

  不同区域由于经济发展水平不一致,土地的市场价格自然有所不同,在土地征用的时候补偿标准也应该区别对待。优化开发区的土地补偿标准应以市场价格为参考,适当高于国家的平均补偿标准,必要时也可以高于国家的最高补偿标准;重点开发区由于用地需求大,征地时应重点考虑征地农民的生活水平不受影响,补偿标准严格按照国家制定的标准来;限制开发区和禁止开发区的征地需要谨慎对待,防止征地行为对生态环境产生不良影响。

  四、相关建议

  (一)健全完善土地管理制度法规

  我国现行的土地法律法规存在诸多问题。一是条文规定内容比较含糊、经常修改释法、权威性不强的问题;二是现行土地法律法规的一些条款对某些土地问题缺乏解释力并束缚了土地生产关系的发展;三是土地法律法规执行不力等问题不同程度地存在。通过推进形成主体功能区的土地政策迫切需要我国既有土地制度、土地法律的进一步完善。对相关法律法规的补充、修改或替代,才能给实施、修正推进形成主体功能区的土地政策以完善的根据,从而使不同主体功能区域协调、可持续的发展。

  (二)加强对耕地,特别是基本农田的保护

  实行差别化土地利用政策的目的不仅仅是发展各个区域的经济发展,耕地保护也是需要十分重视的方面。耕地作为国民经济和基础,它不仅是农业生产的基础,而且为工业生产提供原料;同时,耕地也是社会稳定的基础,表现在耕地为农村人口提供主要生活保障,是城市居民生活资料的主要来源。耕地保护以及基本农田的保护关乎到我国的粮食安全问题,所以在优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的土地政策制定中都应该着重强调耕地保护的重要性,并把保护耕地作为政策制定的前提,在此基础上合理安排用地。

  (三)加快土地节约集约利用,转变经济增长方式

  长期以来,我国粗放型的土地利用方式对土地资源造成了巨大的浪费,宽阔的广场、豪华的办公大楼、企业大量圈地以建设单层厂房或者囤地等等现象都是典型的土地低效利用的例子。在我国土地资源日趋紧张的严峻现实下,节约集约用地已经成为一种必要的趋势。对于优化开发区来说,应该尽快转化产业类型,将占地面积大、资源消耗多的等产业逐渐向技术密集型或者自主创新产业转换;对于重点开发区来说,不能仅仅依靠新增建设用地来发展经济,也要注意节约用地,尽量利用存量土地进行建设,在此基础上进行集约利用的用地规划。限制开发区和禁止开发区在基础设施等建设方面也要注意用地的节约集约。

  (四)严格实行土地用途管制

  土地用途管制指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调,通过编制土地利用总体规划,划定土地用途区域,确定土地使用限制条件,使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。但是我国目前土地用途随意改变的现象时有发生,土地用途管制的实施效果并不理想,一些地方政府利用职权之便将农用地改变为工业用地或将工业用地低价出让为商业用地的行为严重违反了土地管理法律法规。这是所有主体功能区域中都可能存在的问题,必须加大土地用途管制的执行力度。

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