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土地储备规划的科学统筹、实施与系统编制

发布时间:2010-11-10 14:45    作者:孟蒲伟 李宏 王连生    点击量(3110)

摘要:土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。本文在分析土地储备规划内涵及编制现状的基础上,研究系统编制土地储备规划所应界定的工作范畴、内容、成果形式等技术体系,提出土地储备规划应在科学统筹的前提下进行系统编制,并基于工作实践就规划的实施提出了意见建议,以期为各地组织开展土地储备规划编制和实施工作提供启示与参考。

  关键词:土地储备规划  科学统筹  系统编制  实施

  土地储备是市、县人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的工作目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控一定数量的土地,实现土地的有序供应,从而对土地市场进行宏观调控。但是,从目前大多数地方的实践来看,土地储备工作缺乏科学性和整体性:一是在土地储备的运作过程中,存在项目选址定点的随意性;二是储备工作围绕一个个零散的项目转,纯粹以需求确定土地的储备和供应,具有较大的盲目性。因此,科学合理编制土地储备规划十分必要。

  土地储备规划即土地储备长期综合计划,是根据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划,针对收储城市可开发建设用地资源编制的总体规划,也是制订土地储备年度计划的一种方式。编制和实施城市土地储备规划,有利于加大土地储备工作力度、实现政府对土地一级市场的全面高度垄断,进而增强政府对土地资源的宏观调控能力,促进城市土地资源的优化配置,保障城市经济、社会和环境的协调发展。

  一、土地储备规划编制现状

  土地储备规划编制是一项创新性很强的工作,目前国内只有上海、南京、广州等少数发达城市编制实施,这些城市对规划编制意义、目的、内容等进行的探索,极大地促进了土地储备规划的推广和应用。例如,为了促进经营性土地储备工作与城市规划的紧密结合,广州市于2004-2005年完成了《广州市经营性土地储备规划》,其中包括全市总体储备规划、近期储备规划和年度储备计划等内容;上海市《宝山区土地储备规划(2006~2020)》对宝山区土地储备战略、土地储备的总量、结构、布局、时序、强度等进行了系统研究;南京市土地储备中心于2003年会同南京市规划局编制了《南京市土地储备规划(2003-2007)》,实践证明南京市土地储备中心在此规划指导下能更有序开展工作,充分体现了土地储备规划的优越性,于是在第一轮的基础上南京市又完成了第二轮《土地储备规划2007~2020)》的编制。

  但是,由于没有先例和规程可循,各地土地储备规划编制工作也暴露出一般新生事物所共有的问题:一储备资金的统筹利用、调控经营性用地供应步伐、实现是土地储备规划编制的工作范畴不统一,主要是规划编制的范围、期限、层级和精度有待进一步规范;二是土地储备规划编制工作内容不明确,有的属于总体规划,有的属于专项规划,或是二者的混合规划;只是土地储备规划成果表现形式不全面,目前规划的成果多为文本报告,对于成果图件的编制各地也是多种多样或多或少;四是保障规划实施的手段和实现规划在实施期内的调整适应等方面还有待进一步探讨与完善。这些问题不仅影响了土地储备规划的权威性,而且削弱了土地储备规划作用的发挥,同时也延缓着土地储备规划的发展与成熟。

  二、土地储备规划内涵及编制原则

  1.内涵

  土地储备规划是一种土地规划,它与土地利用规划既有联系又有区别,且不属于土地利用规划的专项规划。土地储备开发规划对象为城镇建设用地,不包括农用地和未利用地,是城镇住房建设规划、限建区规划等的具体化。

  土地储备规划是一种指导性规划,它能有效指导规划期内土地储备开发工作,满足城市经济社会发展目标的实现、促进城市健康合理的发展。

  土地储备规划是一种多重复合型规划。在可储备用地梳理中反映了土地的资源属性;在土地的一级开发中与资金运作、二级开发紧密联系充分体现了土地的资产属性;土地储备开发工作由政府整体运作,调控市场,同时追求土地价值最大、储备开发效益最优,表现为土地的资本属性。

  土地储备规划是一种实施性规划,也可以称为落地规划。土地利用总体规划、城市规划、国民经济发展规划等要将其各项控制指标和方案落实到地,需要土地储备开发规划通过前瞻性地平衡征地指标和用地指标,解决规划发展与市场需求衔接的问题,解决规划、土地和建设等部门信息流通的问题。

  土地储备规划是一种可调整规划,更具主动性、科学性和生命力。调整不是指随意、盲目调整土地储备开发地块,而是指可储备用地判断标准的调整变化。根据土地储备开发年度实施情况、政策变化、经济发展水平变化等因素,调整判断标准,得到新的可储备地块及相应的运行方案指导土地储备开发工作。

  2.编制原则

  土地储备和规划编制均是政府主导型工作,应着眼长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,践行科学发展观。选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中主要采用的方法有统计分析法、模糊聚类法、线性规划法、投入收益模型法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。但需注意的是,方法是为工作目标服务的,土地管理工作实践经验的总结与升华要比方法和模型来得更直接和准确,汲取和借鉴是编制好土地储备规划的核心经验。在具体编制过程中应遵循以下原则:

  (l)坚持合法性与符合规划相结合的原则;

  (2)坚持尊重客观规律与因地制宜相结合的原则;

  (3)坚持以人为本和可持续发展的原则;

  (4)坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则;

  (5)坚持局部服从整体和近期服从长远的原则;

  (6)坚持政府决策与公众参与相结合的原则。

  三、土地储备规划编制技术体系

  如何才能编制一个全面、科学、实用的土地储备规划成为目前各级土地储备管理者及工作者不得不面对的课题,笔者认为完整的土地储备规划应包括以下几个方面:

  1.工作范畴

  土地储备的对象限于规划城镇建设用地,其功用亦是为促进城市发展提供保障和支撑,规划编制首先需设定基本的范畴。

  (l)规划范围:根据统一管理的原则,规划编制应覆盖行政管辖范围内经营性用地及非经营性城镇建设用地。

  (2)规划期:以5-10年较为适用,根据与其他规划(特别是土地利用总体规划)相衔接的原则,近期组织编制的土地储备规划期限建议为编制当年至2020年。

  (3)规划层级:以地市级为例,规划范围覆盖行政辖区的规划为上位规划,各区县分别编制的规划为下位规划,下位规划应对有关规划安排做出进一步的细化和延伸。根据实际需要,市级国土资源管理部门可以组织编制面向某一特定区域或土地利用方向的专项规划。

  (4)规划精度:根据便于具体操作、利于实施管理的原则,确定规划编制的基本单元为宗地,建议采用第二次全国土地调查成果资料作为工作底图。

  2.主要工作内容

  为了保证工作的系统性和深入性,土地储备规划编制的主要工作内容应包括开展前期专题研究、编制规划文本和组织编制专项规划三部分。

  (l)开展前期专题研究。依照规划编制体系,在编制正式规划成果之前要进行前期专题研究,目的是针对规划编制过程中涉及的关键问题进行深入探讨,突破传统土地储备模式,因地制宜提出土地储备发展方向,制定有效促进土地储备管理工作的具体措施建议,为编制正式规划提供重要参考依据。

  专题的选取应遵循3点主要原则:一是针对性原则,前期专题的选题应充分结合地方特色,从有效解决区域土地储备重大问题、为规划编制工作提供支撑的角度进行设计;二是实效性原则,专题研究的基础数据应采用最新的数据,并保证数据的合法性、时效性和真实性;三是全面性原则,从政策、制度、技术等方面进行研究,综合提出对策建议,为指导规划编制与实施提供科学依据。

  (2)编制土地储备规划文本。土地储备规划文本应包括核心内容与实施保障两方面,其中核心内容体现规划的八字核心,即规模、结构、布局和时序。首先依据不同评价标准,梳理规划编制范围内可储备用地,然后根据城市发展规划和重点建设项目,确定可储备用地开发时序,结合对拟储备地块的经济与社会、环境可行性分析,最终得到城市土地储备的规模、结构、布局和时序。

  规模的确定是基础,通过分析每宗用地现状条件、规划条件、行政审批条件等,调查规划编制范围内可储备用地潜力,摸清家底。合理安排土地储备结构,包括现状要纳入储备的用地结构,以及完成供应后的用地结构,两者同样重要。依照城市发展空间特征、城镇等级,优化土地储备布局,确定新城、重点镇、一般镇、其他重点功能区域内的土地储备规模和类型。依照城市发展客观规律、可持续发展原则,结合政策可行性、经济可行性、社会可行性,合理确定储备时序土地储备规划的实施保障与核心内容具有同等重要的地位,有了完善的保障措施,规划才能够得以贯彻落实。

  (3)深化土地储备专项规划。土地储备专项规划是指以重点区域或者用地类型为分类标准,根据重点地区、重点产业、重点储备对象的需要,在完成土地储备规划文本的基础上,进一步形成的更有针对性和实施可行性的详细专项规划。它既能突出储备规划的重点,也能与城市建设的重点区域、重点工作相衔接,一般可包括:《轨道交通沿线土地储备专项规划》、《城中村改造土地储备开发专项规划》、《旅游资源储备用地专项规划》、《新城土地储备规划》和《工业用地储备规划》等。

  3.成果表现形式

  好的规划成果应当有好的表现形式才能发挥最佳效果。土地储备规划成果应采用文本报告、规划图册和矢量数据库等多种表现形式,尽量做到全面、清晰、简洁地反映规划思想。

  (l)文本报告一是根据实际情况编制相关的专题研究报告;二是编制目标明确、内容充分、重点突出、任务具体、措施可行的土地储备规划文本,它既是规划决策结果的表达,也是规划实施的依据;三是编制阐述规划决策的理由、规划依据、技术过程、思路、重要内容的规划文本说明,它是规划实施中配合规划文本使用的主要参考;四是将编制工作中涉及的各类原始数据、过程数据和相关文件等进行规范化整理汇总的基础资料汇编。

  (2)规划图册。土地储备规划图册应包括成果图、基础数据图、研究分析图、单项规划图和专项规划图等。成果图可有效表达规划意图,反映规划结果,分为总体规划图和分区规划图、远期规划图和近期规划图;基础数据图是成果研究的基础,主要有土地利用现状影像图、土地利用现状图、土地利用总体规划图、城市规划图、城市控制性详细规划图等;研究分析图是成果研究的过程图件,主要有土地利用强度图、不可建设用地图、未实现规划用地图等;单项规划图重点反映成果的某一方面,主要有储备土地分布图、储备土地结构图、储备土地时序图等;专项规划图是与土地储备专项规划相匹配的图件,主要有轨道交通储备用地图、旅游资源储备用地图、工业用地储备图等。

  (3)基础数据库。为提高土地储备规划编制工作效率和成果质量,在工作中应积极采用遥感、地理信息系统等科技手段,按照国土资源部信息化相关标准和规范,结合土地利用现状更新调查、第二次全国土地调查等成果,建立土地储备基础数据库,也为进一步研制相关计算机辅助决策系统奠定基础。矢量数据编辑一般在GIS平台下开展,属性中尽量包含宗地全部信息,且应进行拓扑处理,符合拓扑要求。

  四、土地储备规划实施建议

  1.提高对土地储备工作的认识

  一要充分认识土地储备工作的重要地位。土地储备是政府进行宏观调控、提升土地价值以及保障国民经济发展用地需求的重要手段,各级领导及工作人员要充分认识土地储备所处的重要地位,高度重视土地储备工作。

  二要充分认识土地储备规划的重要作用。土地储备规划是土地储备工作的重要依据,只有编制出科学合理的规划才能引领土地储备事业向前发展,使土地储备发挥越来越重要的作用。

  2.加强土地储备规划宣传效果

  土地储备工作是一项新兴事业,土地储备规划不像土地利用总体规划那样深入人心,所以应加强必要的宣传工作。结合多种宣传方式将规划理念进行推广,具体开展工作时要与基层政府及有关部门协调沟通,使其充分理解规划的重要作用,以保证规划的顺利施行并发挥积极作用。总之,宣传工作要深入、直接,想方设法提高地方政府运用土地储备规划、组织管理土地储备工作的积极性。

  3.加大行政部门之间的协调力度

  土地储备规划实施是一个综合性的系统工程,在整个工作过程中,需要得到规划、发改、建设、财政、土地等职能部门的支持和配合,部门之间的配合效果直接关系到土地储备工作的运作成本。因此政府部门之间须建立起相互支持、协同运作的工作机制,以保证协调工作做到位。

  4.强化政府调控土地一级市场功能

  建立政府调控土地一级市场机制,土地储备机构受政府委托,负责土地一级市场的运作,包括土地征用、收购、回收、置换以及土地出让,真正做到统一征用、统一收购、统一规划、统一开发、统一出让。改变以往土地换建设项目、资金小范围平衡的做法,形成城市管辖区大范围先平衡、后赢余的格局。对土地储备规划中已列入储备范围的土地,任何部门、任何地区不得随意挪作他用,进一步强化调控土地一级市场,合理配置土地资源,有效规避部门和个人权力寻租行为,确保政府土地收益的最大化、最优化。

  5.完善城市土地储备开发运作机制

  先储备、后运作,是今后政府调控土地市场的基本方向,对储备规划中确定的土地供应要全部采用这种方式。要完善规范、有序的土地供应机制,在土地储备规划确定的总体框架中,各有关部门应确定具体的操作办法,上一年度结束后尽快确定下一年度储备总量、地块分布,有序开发储备,合理维持城市储备土地的动态平衡。

  五、结语

  土地作为一种兼具资产与资源属性的特殊商品,在我国特有的土地产权制度中,事实上已经成为城市政府的最大资产。在这种背景下,城市土地储备制度应运而生并迅速成为21世纪初各级政府加快城市经济社会发展的一个重要手段,它对经济社会的影响直接而深刻。编制土地储备规划,摸清家底,明确储备土地的总量规模、区域分布、结构类型、分期储备重点等,正是在新形势下适应需要而开展的一项基础性工作,如何建立土地储备规划编制体系,使其有效发挥作用,前景光明,任重道远,仍需要大家的共同努力与完善。

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